拍卖国家鱼种保护区采砂权惹诉讼，两当县水务局：当时不知道

因为“不知道”是国家级保护区，甘肃陇南市两当县水务局将数十公里的嘉陵江河段拍卖给采砂场了。接着是一连串的麻烦。

2016年初，陕西商人翁明先在嘉陵江两当县采砂权拍卖会上，买下一段长约7300米的采砂段，协议约定经营期限3年。不料当年年底，中央环境督察组到来，采砂被叫停。

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2017年“祁连山生态破坏事件”爆发后，水务局要求他继续停产并办理环评手续。但直到这年底，建设项目环评依然未办下来。不久，两当县水务局以翁明先违反“可开采深度2米”的约定为由，解除协议合同。

“既然政府都在拍卖，肯定是可以采的。”抱着这个观念，翁明先查阅法规，咨询律师，才知道他所拍下的河段，位于嘉陵江两当段特有鱼类国家级水产种质资源保护区。

翁明先决定起诉两当县水务局，请求判令与水务局签订的开采协议无效，并赔偿他损失。甘肃省矿区人民法院驳回了他的全部诉讼请求，翁明先目前已上诉。

翁明先的代理律师赵兵认为，“翁明先拍到的河段既没有在《两当县河道采砂管理规划》范围内，也未进行规划环评，因此拍卖行为违法，签订的协议无效。”

赵兵给出的法律依据是，《甘肃省河道管理条例》规定，县级以上人民政府水行政部门进行采砂权拍卖前，应该编制相关规划，并经过同级人民政府核准；《环境保护法》第十条规定，“编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。未进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施。”

针对此事，两当县水务局副局长成卫东告诉澎湃新闻，终止合同确因翁明先的公司违规开采。但他承认，该河段处于国家级水产种质资源保护区无法办理环评属实。对于这类保护区在编制采砂规划时是否应进行规划环评，他认为按照一审判决，“不需要”。

该局一位张姓大队长解释，由于划定该这段保护区的为农业部门，因部门间沟通协调不到位，水务局事先并不知道此保护区，最近水务局正忙于二审应诉。

“如果早知道是保护区，就不会拍卖了。”他感叹。

国家级保护区被拍卖采砂

2015年12月31日，两当县水务局在未来四方集团拍卖有限公司挂出拍卖公告，被拍卖的河段包括三段，即“红崖河左家杨店采砂段” “嘉陵江西坡采砂段”“嘉陵江站儿巷采砂段”三段。

         两当县水务局挂出来的拍卖公告

澎湃新闻查询原农业部2011年发布的《国家级水产种质资源保护区名单》（第五批）发现，嘉陵江两当段特有鱼类国家级水产种质资源保护区在该批名单内。原农业部2011年发布的《水产种质资源保护区管理暂行办法》规定，在水产种质资源保护区内从事开采矿产资源等工程建设的，应当按照国家有关规定编制建设项目对水产种质资源保护区的影响专题论证报告，并将其纳入环境影响评价报告书；省级以上人民政府渔业行政主管部门应当依法参与涉及水产种质资源保护区的建设项目环境影响评价，组织专家审查建设项目对水产种质资源保护区的影响专题论证报告，并根据审查结论向建设单位和环境影响评价主管部门出具意见。

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两当县水域是多种珍稀鱼类的栖息地。其中生长的中华倒刺鲃鱼被列入《国家重点保护经济水生动植物资源名录》，多鳞铲颌鱼是鲃亚科鱼类唯一分布越过秦岭以北的一个物种，具有动物地理学研究价值。

翁明先说，直到被叫停后好几个月，他才知道自己公司采砂的河段属于生态敏感区，拍卖前后很长一段时间，都没有人告诉过他有关保护区的情况。

2016年3月14日，翁明先担任法定代表人的两当县鑫源工贸有限公司（下称鑫源公司），与两当县水务局签订协议，将“嘉陵江站儿巷采砂段”拍下，经营期限为三年。该段出让价款为510万，保证金100万。

翁明先说，他很快就租购了设备，招募民工，搭建板房，准备大干一场，前后投资上千万。2016年8月16日，两当县水务局给鑫源公司颁发了《河道采砂许可证》。

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2016年11月底，中央环保督察组进驻甘肃。翁明先收到水务局和环保局的通知，要求暂停生产。

翁明先称，他被暗示“待督察组走后再生产”。他向澎湃新闻提供了一张短信截屏，内容为：中央环保部检查的人今天走了。该手机号以139开头，发送日期为2016年12月26日。澎湃新闻核实到，该号码机主为两当县水务局副局长成卫东。1月10日，成卫东向澎湃新闻证实，这个号码曾为自己所用，但否认发过这条短信，“我发那短信干什么？”

2017年1月，“祁连山国家自然保护区遭破坏事件”被媒体曝光。企业一直生产到2017年3月底，随着“祁连山事件”影响扩大，水务局责令翁明先停产并办理建设项目环评手续。

“超挖”被解除合同

在办理建设项目环评手续的过程中，翁明先从相关部门了解到，他所拍下的采砂河段，处于嘉陵江两当段特有鱼类国家级水产种质资源保护区内，不仅如此，这段河道并未纳入2013年编制的《两当县河道采砂规划》。

“我们相信政府，既然都公开拍卖肯定可以开采。”翁明先说。

2017年11月，坏消息传来，翁明先被两当县水务局告知，环评手续办不下来。采砂权也将被收回。

最让翁明先无法接受的是，2017年11月7日，翁明先被叫到两当县水务局，通知他采砂协议作废，给了他一张“合同解除通知书”。翁明先一看，解除合同的原因，是他“存在严重违约”，包括违反“可开采深度2米”等规定。

翁明先认为自己“被下套了”。他承认，其公司采砂深度超过2米是事实，但他称超过约定深度的开采此前一直被默许。

澎湃新闻了解到，与翁明先同时被解除合同的，还有开采“嘉陵江西坡采砂段”的两当县通力矿业发展有限公司。该公司投资人夏海兵称，让他意外的是，公司刚把设备装上，甚至尚未施工，“也说是超挖被解除合同了”。

           另一家公司尚未开采，被以同样的理由解除合同

翁明先称，他当时将“合同解除通知书”揉成一团，朝水务局局长卢国强的脸丢了过去，随即离去。

翁明先决定通过司法途径维权。2018年，他将两当县水务局告上法庭，将两当县人民政府列为第三人。

翁明先的代理律师赵兵认为，两当县水务局公开拍卖采砂权时，违反《环境保护法》等相关法规规定，公开拍卖时隐瞒拍卖河道在保护区范围内的事实，导致当事人上当受骗，请求法院判令2016年3月14日与两当县水务局签订的《采砂出让协议》无效，并赔偿当事方2539.7万损失、返还出让价款510万。

“翁明先拍到的河段既没有在《两当县河道采砂管理规划》范围内，也未进行规划环评，因此拍卖行为违法，签订的协议无效。”他说。

这也成为庭审的焦点。翁明先持有公司拍下的这段河道，并未纳入已经编制的《两当县河道采砂规划里》，公开拍卖是否违法？此外，公开拍卖前，是否应该先由县水务局组织对采砂规划进行环评？

            两当县环保局要求水务局督促办理环评手续

“瑕疵”还是违法？

2018年11月7日，甘肃省矿区人民法院作出一审判决。

法院查明并确认了翁明先反映的主要事实，即“嘉陵江站儿巷采砂段”位于“嘉陵江两当段特有鱼类国家级水产种质资源保护区内”范围内；此外，该采砂段并不在《两当县河道采砂管理规划》范围内；第三，两当县水务局在编制《两当县河道采砂管理规划》时未进行环境影响评价；最后，鑫源公司在开展采砂作业之前，未进行建设项目环境影响评价。

判决书引用《甘肃省河道管理条例》第七条规定认为，“县级以上人民政府水行政主管部门应当组织编制河道整治、河道采砂、水域岸线保护等规划，由同级人民政府批准实施；流域管理机构管理的河道，由流域管理机构负责编制，征求当地人民政府意见后，报省水行政主管部门批准实施。”

对于“该采砂段不在规划范围内”是否合规的问题，法院认为，在实际出让采砂权时，约定的采砂河段与规划确定的河段不一致，“即《采砂出让协议》对‘规划’进行了变更”。

判决书载明，“两当县水务局未及时对‘规划’进行修订并报批，在行使河道监督管理职权中存在瑕疵……但并不影响《采砂出让协议》的法律效力”。

赵兵和翁明先都表示，法院的这一说法“莫名其妙”。他们称，两当县水务局在庭审中并未陈述对采砂规划进行过变更，对拍卖给翁明先的河段不在规划范围内也无异议。

“将未做规划的河段拍卖属于违法，怎么能说仅仅是‘瑕疵’？”赵兵说。

该案审判长马兆民回应澎湃新闻，判决结果是“依法作出的”，“不存在被干扰的情况”，对于当事人和律师的异议，如果判决确实存在问题，“二审纠正过来就是了”。

此外，对于编制《两当县河道采砂管理规划》是否需要环评的问题，判决书认定，《环境保护法》中规定的“应当进行环境影响评价的规划”，应该为“国务院相关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门编制的规划”。

法院进而认为，“县级人民政府及其有关部门编制的规划并不属于应当进行环境影响评价的范围。进而，两当县水务局编制的《规划》并不属于依法应当进行环境影响评价的范畴。”

最终，法院驳回了翁明先的全部诉讼请求。

“早知道就不会拍卖了”

2018年11月26日，翁明先向甘肃省高级人民法院提起了上诉。

代理律师赵兵认为，虽然《环境影响评价法》没有对县级人民政府及相关部门编制的项目是否应当进行环评作出强制性规定。但该法最后一条也规定，“省、自治区、直辖市人民政府可以根据本地的实际情况，要求对本辖区的县级人民政府编制的规划进行环境影响评价。”这意味着，县级人民政府及相关部门编制的规划，并非都可以免除环评责任。

赵兵认为，原农业部、原环保部2014年颁发的《关于进一步加强水生生物资源保护严格环境影响评价管理的通知》第一条明确规定，“编制区域、流域、海域的建设、开发利用规划等综合性规划，以及工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发等专项规划，应依法开展环境影响评价。”

在赵兵看来，该“通知”已经明确，无论哪一级人民政府及相关部门，在环境保护区、生态敏感区、生态脆弱区编制建设项目时，均应当依法进行环境影响评价，即“规划环评”。

他说，两当县人民政府在水务局没有编制河道采砂规划和进行环境影响评价的情况下，批准水务局公开拍卖保护区砂石开采权，属于违法行为，“如果政府在编制采砂项目前，依法展开环境评价，就知道项目可能无法通过环评，就不会向社会公开拍卖，也就不会给当事人造成巨大损失，生态环境也就不会被损害”。

2018年12月24日，两当县环保局一名李姓工作人员告诉澎湃新闻，由于该河段地处生态敏感期，进行采砂作业前需要通过环评，但现在“内部有个不成文的规定，这些地方现在都不给做环评了”。

她说，2016年3月，两当县环保局曾给两当县水务局去函，要求作为河道主管单位的水务局责令包括鑫源公司在内的三家采砂企业办理环评手续。

两当县水务局副局长成卫东承认，该河段处于国家级水产种质资源保护区，无法办理环评属实，但坚称终止合同是因为翁明先的公司违规采砂。对于该河段是否纳入两当县河道采砂管理规划，以及是否应该在拍卖前进行规划环评等问题，他表示自己对法律细节不清楚。

两当县水务局张姓执法大队长告诉澎湃新闻，“嘉陵江两当段特有鱼类国家级水产种质资源保护区”是农业部制定的，在拍卖这段河道前，水务局并不知道。对于《关于进一步加强水生生物资源保护严格环境影响评价管理的通知》，他表示自己也不了解。

他说，现在水务局也正在为二审应诉，“如果早知道是保护区，肯定就不拍卖了。”

澎湃新闻还注意到，与两当县水务局同级别的陇南市武都区水务局，在编制“2017-2020年河道采砂规划”时，于2017年10月25日，在陇南市政府网站公布了针对该规划的第一次“环境影响评价征求公众意见”。