重庆高院案例：集体土地征收中住房安置对象的认定标准与实体请求权要件

裁判要旨

在集体土地征收补偿安置案件中，被征收人请求行政机关履行住房安置职责，须具备法定的实体请求权基础。具体而言，被征收人需同时满足以下两个条件：一是在征收土地预公告之日，被计入被征地农村集体经济组织总人口；二是在征收范围内合法拥有被搬迁房屋的所有权。若被征收人仅凭未经不动产登记的离婚财产分割协议主张房屋所有权，但未能提供有效权属证明，且征收机关已与房屋登记权利人达成补偿安置协议，则被征收人不属于法定的住房安置对象，其要求行政机关履行住房安置职责的请求缺乏事实与法律依据，行政机关无作出补偿安置决定的法定义务。

案例详情

重庆市高级人民法院

行 政 判 决 书

(2025)渝行终255号

上诉人（原审原告）陈某某，汉族，住重庆市垫江县。

委托诉讼代理人刘予然，重庆市江北区复盛法律服务所法律工作者。

被上诉人（原审被告）垫江县人民政府，住所地重庆市垫江县桂溪大道南段208号。

法定代表人刘某，代理县长。

委托诉讼代理人陈某宇，垫江县人民政府工作人员。

委托诉讼代理人李曼玲，中豪律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路232号。

法定代表人胡某华，市长。

陈某某诉垫江县人民政府（简称垫江县政府）不履行住房安置职责及重庆市人民政府（简称重庆市政府）行政复议决定一案，不服重庆市第三中级人民法院（2024）渝03行初53号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

一审审理查明，案外人许某在垫江县甲镇甲社区1组有房屋一处，房产证号为房地证305字第某某某号，房产证记载该房屋于1992年自建取得。陈某某与许某于2008年4月28日登记结婚。因夫妻投靠，陈某某于次日将户籍从垫江县乙镇乙村6组迁至甲社区1组11号许某户。2015年5月28日，陈某某与许某协议离婚。在民政部门备案的离婚协议中，未对前述所有权人为许某的房屋作出分割。

2023年11月2日，垫江县政府作出《关于征收土地的预公告》（垫江府征地预公告〔2023〕25号），拟征收甲镇甲社区1、4、5、7、8、9组集体土地10.3663公顷。陈某某前夫许某的宅基地房屋在该拟征地范围内。2023年12月29日，垫江县政府作出《关于征收甲镇甲社区1组等6个组部分集体土地补偿安置方案的公告》（垫江府征地方案公告〔2023〕28号），公告载明了征地补偿安置方案、异议反馈渠道、办理补偿安置登记和签订征地补偿安置协议的方式、期限等事宜。2024年1月31日，垫江县政府作出《关于确定征收甲镇甲社区1组等6个组部分集体土地补偿安置方案的公告》（垫江府征地方案确定公告〔2024〕4号）。2024年3月8日，重庆市垫江县统一征地事务中心（简称垫江县征地中心）作为甲方与许某作为乙方签订了《征地搬迁房屋补偿及住房安置协议书》（国瑞三期项目），补偿许某房屋各项费用186967.23元。支付住房货币安置款336000元，住房货币安置奖励144000元。确认符合住房安置条件人员为：许某、许某薪、许某麒、许某宴。

2024年6月21日，陈某某向垫江县政府提交《行政履职申请》，请求垫江县政府对其作出住房安置补偿决定，安置住房30平方米，并支付临时安置费5850元（一人户，每月15元×30平方米），其提出与许某离婚时，未对夫妻关系存续期间的甲镇甲村1组的农房进行分割，但在领取离婚证当天，双方就该房屋分割、孩子抚养费另行达成协议，并分得该房屋16平方米。2024年8月21日，垫江县政府针对陈某某的履职申请作出《关于陈某某行政履职申请的答复书》（简称《答复书》）。答复载明：“许某（系你前夫）房屋产权号为房地证305字第某某某号的房屋，位于垫江县工业园区甲组团国瑞三期拟征地项目拟征地范围内。2024年3月8日，产权人许某与垫江县统一征地事务中心签订《征地房屋搬迁补偿及住房安置协议书》，并在领取房屋搬迁补偿款及住房安置款后将房屋腾退并交由甲镇人民政府依法拆除完毕。因在本项目集体土地征收范围中并未搬迁你户产权房屋，且许某已就其产权房屋签定了房屋搬迁补偿安置协议书，并已依法拆除。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（简称《土地管理法实施条例》）第三十一条之规定，我府不需对你作出补偿安置决定。又根据《重庆市集体土地征收补偿安置办法》（重庆市人民政府令第344号）第十九条，以及《垫江县人民政府关于印发垫江县集体土地征收补偿安置实施办法的通知》（垫江府发〔2021〕11号）第十九条之规定，你不属于本项目征地房屋搬迁住房人员安置对象，故我府对你在履职申请中提请的履行住房安置的请求不予支持。”该答复于2024年8月23日邮寄送达给陈某某。陈某某收到该答复后不服，于2024年8月27日向重庆市政府提起行政复议。重庆市政府收到陈某某的行政复议申请，经补正后于2024年9月5日依法受理。2024年9月10日，重庆市政府向垫江县政府作出《行政复议答复通知书》（渝府复〔2024〕1639号）。2024年9月20日，垫江县政府作出书面答复。2024年11月1日，因案情复杂，重庆市政府作出渝府复〔2024〕1639号《延期审理通知书》，决定延长复议审理期限30日。2024年11月7日，重庆市政府作出《行政复议决定书》（渝府复〔2024〕1639号），认为：根据《重庆市集体土地征收补偿安置办法》（重庆市人民政府令第344号）第十九条第一、二款“农村集体经济组织的土地被全部征收的，按照本办法计入被征地农村集体经济组织总人口且享有被征地农村集体经济组织宅基地权利的人员全部为住房安置对象。农村集体经济组织的土地被部分征收的，在征收土地预公告之日，持有征地范围内被搬迁住房的不动产权属证书，且按照本办法计入被征地农村集体经济组织总人口的人员为住房安置对象”的规定，本案中，针对陈某某提交的《行政履职申请》，经过调查核实发现陈某某前夫许某的房屋在案涉征地项目范围内，其已签订《征地房屋搬迁补偿及住房安置协议书》，领取房屋搬迁补偿款及住房安置款，陈某某在案涉项目征地范围内并无产权房屋，不属于案涉项目征地房屋搬迁住房人员安置对象，故垫江县政府对陈某某没有住房安置职责，其回复并无不当，决定维持垫江县政府于2024年8月21日作出的《答复书》。2024年11月12日，重庆市政府通过邮寄方式向陈某某送达了《行政复议决定书》（渝府复〔2024〕1639号）。陈某某不服该《答复书》，向一审法院提起涉案诉讼。

垫江县政府庭审陈述，关于征收甲镇甲社区1组等6个组部分集体的征收项目现处于报批阶段，尚未获得有关机关的征地批文。

另查明，2020年12月30日，重庆市政府作出《关于垫江县实施城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2020〕1737号），同意垫江县政府将甲镇民心社区5组等3个社区（村）7个组集体农用地10.4402公顷（其中耕地8.1903公顷）转为建设用地并予以征收，另征收集体建设用地1.3731公顷。陈某某在此次征地中已被人员安置。

原审法院认为，《土地管理法》第四十七条第一款规定：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《土地管理法实施条例》第三十一条规定：征收土地申请经依法批准后，县级以上地方人民政府应当自收到批准文件之日起十五个工作日内在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布征收土地公告，公布征收范围、征收时间等具体工作安排，对个别未达成征地补偿安置协议的应当作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。根据上述规定，垫江县政府作为被征收土地的征地及补偿安置主体，应依法履行征地补偿安置职责，是本案的适格被告。本案争议焦点为垫江县政府是否应当履行对陈某某的住房安置职责。

首先，根据《土地管理法实施条例》第三十一条的规定，征地补偿安置决定系县级以上地方人民政府在征地批文下达后，对个别未达成征地补偿安置协议的被征收人作出。而在征地批文尚未下达前的拟征地公告阶段，县级以上地方人民政府尚无作出征收补偿决定的义务。本案中，陈某某申请要求垫江县政府对其作出住房安置决定，但案涉征地行为尚处于拟征地阶段，其诉请履职的条件尚不成就。但为了实际解决争议，垫江县政府对陈某某提出的申请经审查后作出被诉答复，对陈某某是否属于住房安置对象予以确认，符合行政效率原则，本院予以认可。

其次，《重庆市集体土地征收补偿安置办法》第十九条第二款规定：“农村集体经济组织的土地被部分征收的，在征收土地预公告之日，合法拥有征地范围内被搬迁住房的所有权，且按照本办法计入被征地农村集体经济组织总人口的人员为住房安置对象。”从前述规定可知，确认住房安置对象的条件有二：一是计入被征收农村集体经济组织总人口；二是在征收范围内合法拥有被搬迁房屋的所有权。本案中，陈某某在征收土地预公告之时，已经与许某离婚，离婚时备案登记的离婚协议中并未涉及对许某修建房屋所有权的分割。在拟征地程序中，垫江县征地中心已经与许某签订了《征地搬迁房屋补偿及住房安置协议书》，就许某房屋的补偿和安置达成一致意见。陈某某虽提交了一份落款时间为“2015年5月30日”与许某达成的分割16平方米房屋的《离婚协议》，但未能提交该协议的原件予以核对。且即使该《离婚协议》真实存在，根据《中华人民共和国民法典》第二百零九条第一款：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但是法律另有规定的除外。”之规定，陈某某并不当然依据该《离婚协议》对案涉部分房屋享有所有权。故本案现有证据无法证明陈某某在征收范围内合法拥有被搬迁房屋的所有权，不属于前述办法规定的住房安置对象，其要求垫江县政府对其住房安置缺乏事实根据和法律依据。

综上，垫江县政府作出的答复并无不当。重庆市政府作出的被诉复议决定主体适格，程序合法，适用法律、法规正确。陈某某主张撤销的理由不能成立，其诉讼请求不予支持。一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回陈某某的诉讼请求。

陈某某上诉称，陈某某与前夫许某离婚当日达成分割协议，获得夫妻共同所有的房屋16平方米，该协议具有法律效力。一审法院对该离婚协议效力认定属于事实不清。住房安置资格认定应根据《重庆市集体土地征收补偿安置办法》第十九条规定并结合实际情况判断。陈某某作为集体经济组织成员，长期在被征收房屋内生活，且通过离婚协议获得部分产权，符合实际权益人的安置条件。一审适用法律错误，并未按照《中华人民共和国土地管理法》规定确定行政机关应当履行法定职责。重庆市政府未尽到法律规定的监督职责。垫江县政府实施的《补偿安置方案确定公告》，并未按照《中华人民共和国土地管理法》规定，经过国务院批准实施。垫江县政府制定的征地补偿安置方案不具有法律效力。综上，请求二审法院判决撤销一审判决，判决责令垫江县政府履行住房安置行政义务。

垫江县政府二审中未向本院提交书面答辩意见。

重庆市政府二审中未向本院提交书面答辩意见。

陈某某向一审法院提交的证据如下：

第一组：

1.行政履职申请；

2.《关于征收土地的预公告》（垫江府征地预公告〔2023〕25号）；

3.《关于征收甲镇甲社区1组等6个组部分集体土地补偿安置方案的公告》（垫江府征地方案公告〔2023〕28号）；

4.《关于确定征收甲镇甲社区1组等6个组部分集体土地补偿安置方案的公告》（垫江府征地方案确定公告〔2024〕4号）；

5.《行政复议决定书》（渝府复〔2024〕1639号）；

证据1－5，拟证明陈某某申请信息公开后向垫江县政府申请履行法定职责，请求将其列为住房安置对象。垫江县政府没有保障陈某某的合法权益，未按照土地管理法规定履行听证程序，未保障被征收对象的生活，作出不予安置决定属于征地违法行为。行政复议期间重庆市政府也没有听取陈某某的诉求。

第二组：

1.离婚协议两份（5月28日、5月30日）；

2.证明；

3.不动产登记查询结果告知单；

4.户口簿；

证据1－4，拟证明征收前陈某某居住在垫江县甲镇永溪村，离婚后也居住在被征收范围，陈某某没有其他房屋。

垫江县政府向一审法院提交的证据如下：

1.《关于垫江县实施城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2020〕1737号），拟证明重庆市政府于2020年12月30日作出《关于垫江县实施城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2020〕1737号），同意征收甲镇民心社区5组等3个社区（村）7个组集体农用地。在该征地项目中，垫江县政府对陈某某予以人员安置；

2.《关于征收土地的预公告》（垫江府征地预公告〔2023〕25号）；

3.《关于征收甲镇甲社区1组等6个组部分集体土地补偿安置方案的公告》（垫江府征地方案公告〔2023〕28号）；

4.《关于确定征收甲镇甲社区1组等6个组部分集体土地补偿安置方案的公告》（垫江府征地方案确定公告〔2024〕4号）。

证据2－4，拟证明垫江县政府于2023年11月2日发布《关于征收土地的预公告》，拟征收甲镇甲社区1组等6个组部分集体土地。陈某某前夫许某的房屋在该拟征地范围内。2023年12月29日，垫江县政府发布《补偿安置方案公告》。2024年1月31日，垫江县政府发布了《补偿安置方案确定公告》。

5.征地房屋搬迁室内附属设施补偿计算表、登记表；

6.农村房屋分户现状调查表；

7.未取得不动产权证书房屋产权面积认定表；

8.国瑞三期155亩项目搬迁费用计算表；

9.征地房屋搬迁家庭人口调查登记表；

10.房地证305字第某某某号房地产权证；

11.许某户户口簿；

12.离婚协议（2015年5月28日）；

13.征地搬迁房屋补偿及住房安置协议书；

证据5－13，拟证明：1.垫江县政府已履行法定职责，对产权人许某的房屋进行补偿安置；2.房屋产权证书上登载产权人仅为许某一人，并无陈某某的权属登记；3.2015年5月28日的《离婚协议》内容未体现陈某某与许某的房屋分割合意；

14.陈某某行政履职申请相关材料；

15.关于陈某某行政履职申请的答复书及邮寄凭证；

证据14－15，拟证明垫江县政府在法定期限内作出答复，符合法律规定。

重庆市政府向一审法院提交的证据如下：

1.行政复议申请书；

2.行政复议申请补正通知书（渝府复〔2024〕1639号）、送达回证、邮寄凭证及陈某某补正材料；

3.行政复议受理通知书、行政复议答复通知书（渝府复〔2024〕1639号）、送达回证及邮寄凭证；

4.行政复议答复书；

5.延期审理通知书（渝府复〔2024〕1639号）、送达回证及邮寄凭证；

6.行政复议案件电话听取当事人意见记录单；

7.《行政复议决定书》（渝府复〔2024〕1639号）、送达回证及邮寄凭证。

证据1－7，拟证明重庆市政府作出行政复议决定程序合法。

垫江县政府、重庆市政府对陈某某的证据经质证意见为：第一组证据三性予以认可。第二组证据离婚协议（2015年5月28日）三性认可；证明的三性不认可，证明出具时间是2025年2月25日，在被告作出答复后。居民小组是自治组织，没有权利对陈某某和许某的意思表示内容出具证明；2015年5月30日离婚协议三性不认可，民政局备案查询并没有查询到这份离婚协议；不动产查询结果三性认可，但达不到陈某某证明目的，虽然陈某某没有房屋，但不属于住房安置对象；户口簿三性认可，垫江县政府对陈某某进行了人员安置，对其集体经济组织的身份认可。

陈某某对垫江县政府提供的证据经质证意见为：证据3－4，合法性有异议，属于预征收土地文件，仅为程序性告知行为，不构成具有法律约束力的最终行政决定，行政机关未能充分证明在征收前进行了合法的预告知程序。对证据5－6的真实性、合法性、关联性均不认可。征收未开展社会稳定风险评估、亦未组织听证。案涉土地面积征收未经重庆市政府批准实施。

陈某某对重庆市政府提供的证据经质证意见为：真实性无异议，关联性、证明目的有异议，复议决定侵害了陈某某合法权益。

垫江县政府与重庆市政府对双方各自提供的证据三性及证明目的均无异议。

一审法院经审查认为，陈某某提交的2015年5月30日离婚协议书为复印件，垫江县政府、重庆市政府对该协议的真实性、合法性、关联性不予认可，且经一审法院责令其提交原件核对但其未能提交。该协议与离婚登记时备案协议时间仅相差2日，两份协议有重复约定内容，对此陈某某没有作出合理解释，故不予采信。各方当事人提交的其他证据真实、合法，与本案具有关联性，能够证明案件相关事实，予以采信。

前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，本院予以确认。据此认定的事实属实，本院予以确认。本院二审认定的事实与一审法院无异。

本院认为，垫江县政府根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十一条：“征收土地申请经依法批准后，县级以上地方人民政府应当自收到批准文件之日起十五个工作日内在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布征收土地公告，公布征收范围、征收时间等具体工作安排，对个别未达成征地补偿安置协议的应当作出征地补偿安置决定，并依法组织实施”的规定，其作为依法履行土地征收行政任务的行政机关，具有对本行政辖区范围内集体土地征收事项作出征地补偿安置决定的行政权能和行政权限，各方当事人对此并无异议，本院对此予以确认。

陈某某向一审法院提起的诉讼请求为：1.撤销垫江县政府作出的《答复书》和重庆市政府作出《行政复议决定书》（渝府复〔2024〕1639号）；2.责令垫江县政府重新作出符合法律规定的住房安置决定。陈某某该诉讼类型为请求履行法定职责之诉。履行法定职责之诉则以行政程序中请求行政机关作成授益行政行为或特定内容行政行为为其终极诉求，该请求作为的新行政行为在诉请之前原本并不存在或被行政机关所拒绝，而与撤销之诉涉及的行政行为不同，撤销之诉的行政行为是诉讼之前已经作出，且当事人提起诉讼目的是去除该行政行为的法律效力，回复至行政行为作出之前的原始权利状态。当事人只有具备请求履行职责主观请求权（实体请求权）基础时才有权提起履行法定职责之诉，即主观请求权基础是提起履行法定职责之诉的首要条件。本案中，陈某某请求垫江县政府作出住房补偿安置决定，即系请求行政机关履行作成一个新的特定“行政行为”法定职责。陈某某在征收土地预公告之时，已经与许某离婚，离婚时备案登记的离婚协议中并未涉及对许某修建房屋所有权分割内容，垫江县征地中心已经与许某签订了《征地搬迁房屋补偿及住房安置协议书》；且陈某某一审诉讼中提供的证据无法证明其在征收范围内合法分割并拥有被搬迁房屋所有权，故其不属于前述办法规定的住房安置对象。陈某某目前请求垫江县政府对其履行住房补偿安置的时机尚不成熟，其不具有实体请求权基础，垫江县政府对此不具有作出征收补偿安置决定的行政义务。一审法院据此判决驳回陈某某的诉讼请求，适用法律正确。

陈某某二审中提出的上诉理由和主张，并没有超出一审程序中提出的主张和理由，一审判决对这些主张和理由均已作了详尽分析和回应，且释法说理并无不当，本院对其法律见解予以认可并简化释法说理内容，不再赘述。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由陈某某负担。

本判决为终审判决。

审判长　　邬继荣

审判员　　叶　静

审判员　　李　艳

二〇二五年七月二十八日

书记员　　朱美霖