重庆高院案例：已履行完毕的征收补偿协议排除重复履行法定职责请求权

裁判要旨

在集体土地征收补偿过程中，被征收人已与征收实施机构就房屋、构筑物等补偿事项达成行政协议，并实际领取全部补偿款项后，又以同一征收事项再次请求行政机关履行征收补偿安置职责的，因被征收人已通过行政协议实现了补偿安置目的，其就同一事项重复请求履行法定职责缺乏实体请求权基础，行政机关不再负有作出新的征收补偿决定的法定义务。被征收人提起的履行法定职责之诉，人民法院不予支持。

案例详情

重庆市高级人民法院

行 政 判 决 书

(2025)渝行终136号

上诉人（原审原告）渝北区某建材加工厂，经营地重庆市渝北区。

经营者赵某宽，男，住重庆市渝北区。

委托诉讼代理人资云峰，重庆憬谦律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）重庆市渝北区人民政府，住所地重庆市渝北区。

被上诉人（原审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区。

渝北区某建材加工厂诉重庆市渝北区人民政府（简称渝北区政府）履行征收补偿安置职责及重庆市人民政府（简称重庆市政府）行政复议一案，不服重庆市第一中级人民法院（2024）渝01行初184号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

一审审理查明，2015年5月29日，重庆市政府作出《重庆市人民政府关于渝北区实施城市规划建设用地的通知》（渝府地〔2015〕484号、〔2015〕486号、〔2015〕488号）。2015年6月2日，重庆市政府作出《重庆市人民政府关于渝北区实施城市规划土地征收的批复》（渝府地〔2015〕501号），载明：鉴于某街道甲村第14组村民小组的土地全部征收，农村居民全部转为城镇居民，同意撤销该村民小组建制，纳入城镇管理。渝北区政府于2015年7月10日发布了《关于征收某街道3个村11个村民小组集体土地的公告》（渝北府征公〔2015〕17号）《关于征收某街道3个村12个村民小组集体土地公告》（渝北府征公〔2015〕18号）《关于征收某街道3个村9个村民小组集体土地公告》（渝北府征公〔2015〕19号）《关于征收某街道甲村第14村民小组集体土地公告》（渝北府征公〔2015〕20号），公告载明了征地批准机关、批准时间、文号、征地范围、征收土地用途等。2015年7月27日，渝北区政府作出了《关于同意征收某街道乙村丙村等3个村12个村民小组集体土地补偿安置方案的批复》（渝北府地〔2015〕148号），其中附件11是重庆市渝北区国土资源管理分局报送的《征收某街道甲村第14村民小组全部集体土地补偿安置方案》。

渝北区某建材加工厂位于重庆市渝北区某街道甲村第14组村民小组，在上述征收范围内，未办理相关的房屋产权登记手续。2015年，渝北区某建材加工厂经营者赵某宽在编号0007228《渝北区人民政府征地办公室构筑物清理表》《渝北区某建材加工厂清理数据明细》《拆迁房屋清理登记表》《渝北区征地事务中心费用发放表（渝北区某建材加工厂拆迁补助费用发放表）》均签字确认。《渝北区征地事务中心费用发放表（渝北区某建材加工厂拆迁补助费用发放表）》载明：渝北区某建材加工厂的房屋、构（附）着物、种植物、其他等类别的搬迁补助、搬迁奖励、设施设备搬迁补助、产品搬迁补助、搬迁损失补助等各项合计金额为：386676.10元，执行文件是渝北府办发〔2013〕92号。2016年3月20日，渝北区某建材加工厂经管者赵某宽向渝北区人民政府征地办公室、甲街道办事处出具《渝北区某建材加工厂（企业法人：赵某宽）关于我单位在甲街道原甲村14组的拆迁承诺函》，载明其同意按439076.10元一次性补助（补偿），了结在渝北区甲街道原甲村14组的一切拆迁（搬迁）事宜。之后，征收部门已将439076.10元全部支付给赵某宽，分为386676.10元和52400元两笔支付，赵某宽在庭审中认可收到该两笔款项。

2023年12月27日，渝北区某建材加工厂向渝北区政府邮寄《作出征收补偿决定申请书》，请求渝北区政府针对申请人位于重庆市渝北区甲街道办事处甲村14组的厂房1603平方米及其构附着物因土地征收而作出征收补偿决定书，并依法对厂房及构附着物等给予补偿。渝北区政府于次日签收，但一直未作出征收补偿决定或其他行政回复。

渝北区某建材加工厂认为渝北区政府一直未作出征收补偿决定，也未给予任何回复违法，于2024年3月22日向重庆市政府提出行政复议申请。因行政复议申请资料不齐全，重庆市政府通知渝北区某建材加工厂进行补正后，于2024年4月9日受理行政复议申请，并向渝北区某建材加工厂发送《行政复议受理通知书》，向渝北区政府发送《行政复议答复通知书》。在复议审理中，重庆市政府于2024年6月6日作出《延期审理通知书》，决定延长行政复议审理期限30日，于2024年7月4日电话听取赵某宽的意见，于2024年7月5日作出《中止行政复议审理通知书》，于2024年8月12日作出《恢复行政复议审理通知书》。重庆市政府于2024年8月12日作出《行政复议决定书》（渝府复〔2024〕695号，简称《复议决定》），以申请人渝北区某建材加工厂的经营者赵某宽先后在《渝北区人民政府征地办公室构筑物清理表》（编号：007228）《渝北区某建材加工厂清理数据明细》《拆迁房屋清理登记表》《渝北区征地事务中心费用发放表（渝北区某建材加工厂拆迁补助费用发放表）》上签字确认，并签订拆迁承诺函，领取了征地补偿款386676.1元及个案处置52400元，集体土地征收所涉的补偿已经依法全部实施完毕。针对渝北区某建材加工厂寄送的《作出征收补偿决定申请书》，即便渝北区政府对其申请未予答复，对申请人的权利义务也不会产生实际影响，渝北区某建材加工厂请求渝北区政府依法履职不予支持为由，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十九条的规定，决定驳回渝北区某建材加工厂的行政复议请求。渝北区某建材加工厂仍不服，向一审法院提起诉讼，请求：1.责令渝北区政府针对渝北区某建材加工厂位于重庆市渝北区甲街道办事处甲村14组的厂房1603平方米及其构附着物因土地征收而作出征收补偿决定书，并依法对厂房及构附着物等给予补偿；2.撤销重庆市政府作出的《复议决定》。

一审判决认定的事实，有被告渝北区政府举示的渝府地〔2015〕484、486、488号《重庆市人民政府关于渝北区实施城市规划建设用地的通知》、被告市政府作出渝府地〔2015〕501号《重庆市人民政府关于渝北区实施城市规划土地征收的批复》、渝北府征公〔2015〕17号《关于征收某街道3个村11个村民小组集体土地的公告》、渝北府征公〔2015〕18号《关于征收某街道3个村12个村民小组集体土地公告》、渝北府征公〔2015〕19号《关于征收某街道3个村9个村民小组集体土地公告》、渝北府征公〔2015〕20号《关于征收某街道甲村第14村民小组集体土地公告》、渝北府地〔2015〕148号《关于同意征收某街道乙村丙村等3个村12个村民小组集体土地补偿安置方案的批复》、编号0007228《渝北区人民政府征地办公室构筑物清理表》《渝北区某建材加工厂清理数据明细》《拆迁房屋清理登记表》《渝北区征地事务中心费用发放表（渝北区某建材加工厂拆迁补助费用发放表）》《渝北区某建材加工厂（企业法人：赵某宽）关于我单位在甲街道原甲村14组的拆迁承诺函》、支付凭证、《作出征收补偿决定申请书》等证据，被告市政府举示的《行政复议申请书》《行政复议受理通知书》《行政复议答复通知书》《延期审理通知书》《中止行政复议审理通知书》《恢复行政复议审理通知书》《复议决定》、听取当事人的意见记录单及光盘资料、送达回证、邮寄单，以及当事人的庭审陈述等证据在卷为据。

前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院认定的事实属实，本院予以确认。本院二审认定的事实与一审法院无异。

原审法院认为，本案系渝北区某建材加工厂向渝北区政府递交《作出征收补偿决定申请书》后，认为渝北区政府未对其申请依法作出征收补偿决定或其他答复的行为违法，继而申请行政复议和提起本案履职之诉。

渝北区某建材加工厂在《作出征收补偿决定申请书》中提出的诉求是：请求渝北区政府针对申请人位于重庆市渝北区甲街道办事处甲村14组的厂房1603平方米及其构附着物因土地征收而作出征收补偿决定书，并依法对厂房及构附着物等给予补偿。根据已查明事实，第一，渝北区某建材加工厂位于重庆市渝北区某街道甲村第14组村民小组，该村民小组的集体土地经批准被全部征收；第二，渝北区某建材加工厂的厂房等建构筑物未办理任何相关的房屋权属登记，不符合征地时施行的《重庆市征地补偿安置办法》第十二条中关于“征地拆迁具有土地使用权属证书和其他合法权证的企业建（构）筑物，按重置价格计算补偿费”的规定；第三，对于渝北区某建材加工厂的房屋、构（附）着物等，虽未办理相关产权登记，但经征收实施机构清理登记并由经营者赵某宽在编号0007228《渝北区人民政府征地办公室构筑物清理表》《渝北区某建材加工厂清理数据明细》《拆迁房屋清理登记表》《渝北区征地事务中心费用发放表（渝北区某建材加工厂拆迁补助费用发放表）》签字确认后，渝北区某建材加工厂已足额领取了该发放表载明的各项补偿补助费用386676.10元；第四，渝北区某建材加工厂的经营者赵某宽还向渝北区人民政府征地办公室、甲街道办事处出具承诺函，载明其同意按439076.10元一次性补助（补偿），了结在渝北区甲街道原甲村14组的一切拆迁（搬迁）事宜，且赵某宽也实际领取了承诺函的个案处置费用52400元（即439076.10-386676.10=52400元）。因此，渝北区某建材加工厂所涉征地拆迁补偿补助事项已实施完毕，在此情形下，渝北区某建材加工厂又提出要求渝北区政府作出征收补偿决定及履行征地补偿职责，明显缺乏事实根据和法律依据，不予支持。

根据《中华人民共和国行政复议法》第四条第一款、第二十四条第一款第二项的规定，重庆市政府具有作出案涉行政复议决定的法定职责。重庆市政府受理渝北区某建材加工厂的行政复议申请后，经行政复议审查后，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十九条的规定，在法定期限内作出复议决定，决定驳回渝北区某建材加工厂的行政复议请求，事实清楚，程序合法，适用法律正确。综上，渝北区某建材加工厂申请渝北区政府作出征收补偿决定及履行征地补偿职责的理由不能成立，重庆市政府作出的《复议决定》合法。一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回渝北区某建材加工厂的诉讼请求。

渝北区某建材加工厂上诉称，2015年，重庆市渝北区甲街道办事处甲村14组土地被大量征收，渝北区某建材加工厂占用的土地在征收范围内，但征收部门至今仅支付了搬迁费，未支付补偿费和进行安置。渝北区某建材加工厂向渝北区政府邮寄《作出征收补偿决定申请书》，渝北区政府于2023年12月28日签收，但一直未作出任何回复和处理。渝北区某建材加工厂不服向重庆市政府申请行政复议，重庆市政府作出《复议决定》，决定驳回了渝北区某建材加工厂的行政复议请求。一审法院未针对渝北区政府是否应当履行征收补偿法定职责，以及重庆市政府作出的《复议决定》主体是否适格、程序是否合法进行审查评价。渝北区某建材加工厂持有营业执照，而不仅仅是有土地使用权证，一审法院机械理解《重庆市征地补偿安置办法》规定。根据现有证据来看，渝北区某建材加工厂的厂房等并未给予补偿安置。一审判决事实不清、证据不足、适用法律法规错误。请求法院撤销一审判决，依法改判支持渝北区某建材加工厂的一审诉讼请求或发回重审。

渝北区政府二审中未向本院提交书面答辩意见。

重庆市政府二审中未向本院提交书面答辩意见。

本院认为，渝北区某建材加工厂向一审法院提起的诉讼请求为：1.责令渝北区政府针对渝北区某建材加工厂位于重庆市渝北区甲街道办事处甲村14组的厂房1603平方米及其构附着物因土地征收而作出征收补偿决定书，并依法对厂房及构附着物等给予补偿；2.撤销重庆市政府作出的《复议决定》。从渝北区某建材加工厂的事实陈述及诉讼请求等内容来看，其实质诉请为请求行政机关履行征收安置补偿职责。

履行法定职责之诉则以行政程序中请求行政机关作成授益行政行为或特定内容行政行为为其终极诉求，该请求作为的新行政行为在诉请之前原本并不存在或被行政机关所拒绝，而与撤销之诉涉及的行政行为不同，撤销之诉的行政行为是诉讼之前已经作出，且当事人提起诉讼目的是去除该行政行为的法律效力，回复至行政行为作出之前的原始权利状态。当事人只有具备请求履行职责主观请求权（实体请求权）基础时才有权提起履行法定职责之诉，即主观请求权基础是提起履行法定职责之诉的首要条件。行政机关在行政管理活动中基于特定的事实和条件应为一定行为的具体法律义务，其如何履行相应职责，需要法律法规或规章的具体规定，针对此类具体职责，法律、法规或规章一般均明确规定了具体履行职责的内容及方式。行政机关履行法定职责的来源具体包括法律规范、行政规范、行政允诺、行政契约及先前行为等，当事人并不能笼统直接诉请行政机关履行作出特定行政行为之职责。本案中，渝北区某建材加工厂的房屋、构（附）着物等，虽未办理相关产权登记，但征地实施机构基于该加工厂经营者赵某宽签字确认的《渝北区人民政府征地办公室构筑物清理表》《渝北区某建材加工厂清理数据明细》《拆迁房屋清理登记表》《渝北区征地事务中心费用发放表（渝北区某建材加工厂拆迁补助费用发放表）》等，向其支付各项补偿补助费用386676.10元。该协议法律性质为补偿安置行政协议，系渝北区某建材加工厂的真实意思表示。另外，经营者赵某宽还向渝北区人民政府征地办公室、甲街道办事处出具承诺函，载明其同意按439076.10元一次性补助（补偿），处置涉及渝北区甲街道原甲村14组的一切拆迁（搬迁）事宜，且赵某宽实际领取个案处置费用52400元（即439076.10-386676.10=52400元）。因此，渝北区某建材加工厂所涉征地拆迁补偿补助事项已履行完毕。渝北区某建材加工厂于行政协议签订数年之后再次请求渝北区政府作出征收补偿安置决定，即系请求行政机关履行作成一个新的特定“行政行为”法定职责，但渝北区某建材加工厂并未提供涉案征收补偿协议被撤销或被确认违法等法律效力处于否定状态的事实根据，故其针对同一征地事项再次请求行政机关重复履行征收补偿安置职责于法无据，不具有实体请求权基础，渝北区政府对此不具有作出征收补偿安置决定的行政义务。一审法院据此判决驳回渝北区某建材加工厂的诉讼请求，适用法律正确。

渝北区某建材加工厂二审中提出的上诉理由和主张，并没有超出一审程序中提出的主张和理由，一审判决对这些主张和理由均已作了详尽分析和回应，且释法说理并无不当，本院对其法律见解予以认可并简化释法说理内容，不再赘述。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由渝北区某建材加工厂负担。

本判决为终审判决。

审判长　　邬继荣

审判员　　叶　静

审判员　　李　艳

二〇二五年五月二十日

书记员　　张婉婷