高院案例：强拆未经备案的“养殖场”应否给予赔偿

案涉被强拆“养殖场”是行政相对人与原村村民委员会签订的租赁合同，后于租赁土地上建设猪舍进行养殖、取得养殖户营业执照，并获得镇政府审批同意；但在落实区政府关停部分养殖场会议精神被违法强拆，案涉养殖场能否被认为违法建筑及获得赔偿。

裁判文书

北京市高级人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）京行申247号

再审申请人秦广凤（一审原告张忠利之妻、二审上诉人）。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）北京市平谷区夏各庄镇人民政府。

再审申请人秦广凤因强制拆除行为一案，不服北京市第三中级人民法院（以下简称终审法院）作出的（2019）京03行终513号行政判决，向本院申请再审。现已审查终结。

秦广凤申请再审称：第一，两审法院认定事实不清、证据不足。首先，两审法院在对申请人的证据进行认证时，称申请人的证据不能证明张忠利所建位于北京市平谷区夏各庄镇陈太务村西的建筑物（以下简称涉案建筑）并非违法建设，属认定事实不清；其次，被申请人北京市平谷区夏各庄镇人民政府（以下简称夏各庄镇政府）不具有查处设施农用地上建筑物的职权，其属超越职权、滥用职权进行强拆，两审法院认定其具有相应职权错误；第二，两审法院适用法律错误；第三，申请人有新证据证明涉案建筑经过被申请人夏各庄镇政府审批同意，符合法律规定。此外，同一养殖小区中被申请人夏各庄镇政府仅对申请人的涉案建筑进行了强拆（以下简称被诉强拆行为），行为违法，被申请人应按照北京市平谷区农业农村局（以下简称平谷区农业局）出台的《北京市平谷区畜禽养殖禁养区关停及禁养区外生猪养殖清退关停工作方案》（以下简称平谷区畜禽养殖关停方案）对申请人进行补偿。综上，请求撤销北京市平谷区人民法院作出的（2019）京0117行初3号行政判决（以下简称一审判决）和终审判决，将本案发回重审或依法改判支持申请人终审诉讼请求。

北京市平谷区夏各庄镇人民政府（以下简称夏各庄镇政府）口头答辩称，两审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回申请人的再审申请。

本院再审审查期间，秦广凤提交了以下证据材料：1.畜禽养殖场、养殖小区备案申请表、现场验收表及撤销登记备案情况说明，以证明申请人于2009年4月25日向夏各庄镇政府申请备案，并由其验收合格，符合法律规定；2.平谷区农业局作出的登记回执、《答复告知书》及附件《北京市平谷区陈太务村（张忠利）养殖场猪场2009年规模猪场粪污资源化利用推进工程规划平面图》（以下简称规划平面图），以证明夏各庄镇政府审批同意该规划平面图，申请人的养殖场符合法律规定；3.电子光盘，以证明陈太养殖小区现状情况，张民等8人与申请人同属该养殖小区，情况均相同，夏各庄镇政府仅对申请人养殖场实施强拆违法；4.平谷区畜禽清退关停方案，以证明申请人属于该文件规定范围内，夏各庄镇政府应对申请人进行补偿。

本院认为，秦广凤提交的第二组证据规划平面图等与本案具有直接关联性，真实合法，能够证明夏各庄镇政府同意张忠利按该规划平面图实施工程，属于新证据范畴，本院予以采纳；秦广凤提交的第四组证据可以证明就生猪及其他畜禽养殖的清退关停问题，平谷区农业局于2019年6月10日出台平谷区畜禽养殖关停方案，要求各乡镇政府等相关单位贯彻落实的情况，本院予以采纳；秦广凤提交的其他的证据与被诉强拆行为的合法性审查不具有直接关联性，本院不予采纳。

经查，涉案建筑所在土地类别用途包括设施农用地、村庄。张忠利于2000年与原北京市平谷县夏各庄乡陈太务村村民委员会（以下简称陈太务村委会）签订租赁合同，租赁该村养殖小区，后于租赁土地上建设猪舍等涉案建筑进行养殖。2009年7月，张忠利取得了北京张忠利养殖户营业执照。2018年6月，夏各庄镇政府将涉案建筑全部强制拆除。张忠利不服本案一审判决提起上诉后，于2019年6月1日死亡，由其妻秦广凤继续参加诉讼。

另查，张忠利建设的养殖场在2009年实施粪污资源化利用推进工程，该工程规划图中列明全场猪舍总面积、扩建猪舍面积等数据及配料舍、消毒站等设施，夏各庄镇政府在审批意见处填写“同意，按此规划方案实施该工程”。

再查，2019年6月10日，平谷区农业局作出京平政农函[2019]47号《关于印发〈北京市平谷区畜禽养殖禁养区关停及禁养区外生猪养殖清退关停工作方案〉的函》，函告各乡镇人民政府等相关单位，平谷区畜禽养殖关停方案已经北京市平谷区人民政府（以下简称平谷区政府）第12次区长办公会审议通过，要求各单位认真贯彻落实，并附该工作方案及相关认定标准。

本院认为，本案系因夏各庄镇政府实施的被诉强拆行为引发，法院之审查重点在于，是否有证据证明涉案建筑为违法建设，以及被诉强拆行为是否履行了法定程序。鉴于各方当事人对终审法院有关强拆行为程序违法的认定均无异议，本院经审查，对该认定不持异议。

关于涉案建筑是否为违法建设，本院认为：

其一，在案并无证据证明涉案建筑为违法建设。因夏各庄镇政府仅提交违法建设数据提取工作底图作为证据，故终审法院认定夏各庄镇政府未提交证明涉案建筑为违法建设的证据，被诉强拆行为主要依据不足，该认定正确，本院对此不持异议。并且，根据本院查明之事实，涉案建筑所在土地类别用途包括设施农用地，且建有北京张忠利养殖场用于养殖，夏各庄镇政府理应根据该土地类别用途履行相应的调查核实义务。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十二条的规定，城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。因此，涉案建筑中用于养殖的相关建筑依法本就无法取得规划许可证，夏各庄镇政府并未充分考量这一事实，未对涉案建筑进行区分甄别，亦未就前述建筑是否履行了设施农用地有关的审批手续进行调查核实，即认定涉案建筑全部为违法建设并强制拆除，显属认定事实不清、证据不足。

其二，秦广凤对涉案建筑存在值得保护的信赖利益。参考国土部门与农业部门联合下发的关于设施农用地的规范文件，包括《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号，已失效，以下简称155号文）、《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号，已失效）及《自然资源部、农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号）的相关规定，设施农用地项目应该履行相应的审批或备案等手续。

本案中，虽然在案并无证据证明涉案建筑取得了规范的设施农业审批或备案手续，但根据本院审查之事实，2009年张忠利养殖场进行粪污资源化利用推进工程项目，该工程规划平面图经过了夏各庄镇政府盖章审批，并写明同意按此规划方案实施该项工程。张忠利作为行政相对人实施了该项目建设，并将涉案建筑一直实际用于养殖，符合农用地的用途管制要求，亦满足了养殖产业发展的需求。参考最高人民法院（2019）最高法行申4750号行政裁定书的裁判意旨，秦广凤对涉案建筑及利用其进行养殖的合法性产生了合理的信赖，该信赖利益应受法律保护。且根据本院查明的事实，平谷区政府就生猪及其他畜禽养殖关停问题出台了相关补偿工作方案，可以说明平谷区政府及主管部门亦认识到了相关养殖场具有值得保护之合法权益，本院不持异议。

其三，夏各庄镇政府应关注到涉案建筑补办手续的必要性。本案中，张忠利一直将涉案建筑实际用于养殖，在案并无证据证明其改变了相关土地从事或服务于农业生产的农业用途。因此基于比例原则之考量、并参考涉案建筑改扩建时仍有效的155号文有关“对于历史遗留的、尚未办理用地手续的设施农用地，各地应按照本《通知》规定要求予以妥善处理”的规范精神，夏各庄镇政府在强拆涉案建筑之前，应充分考量涉案建筑补办设施农用地相关手续的必要性。且夏各庄镇政府又存在曾同意涉案建筑相关工程项目、并在规划平面图上加盖印章的行为，故更不宜直接认定涉案建筑为违法建设并强制拆除。

综上，鉴于终审法院已认定被诉强拆行为主要依据不足，并判决确认被诉强拆行为违法，结论正确，秦广凤对涉案建筑的信赖利益可在后续行政赔偿程序中进一步主张并得到考量，本案并无提起再审的必要。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款规定，裁定如下：

驳回秦广凤的再审申请。

审判长　　刘井玉

审判员　　哈胜男

审判员　　周凯贺

二〇二〇年九月十一日

书记员　　张　曼

书记员　　康博伦