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捕捞份额项目设计方法探析

发表时间:2024/07/06 17:08:55  来源:美国环保协会  浏览次数:519  
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渔业管理者和利益相关者越来越有兴趣采用捕捞份额来进行渔业管理。为便于渔业管理者和利益相关者更好地理解捕捞份额,本文作者总结出捕捞份额的几大主要特征,基于这些特征,作者又从参与者、管理目标、专属权、管理制度等方面分析了捕捞份额的设计流程。

渔业管理者和利益相关者越来越有兴趣采用捕捞份额(Catch Share)进行渔业管理。美国环保协会借鉴全世界30多个国家数百个渔场的经验和60多位渔业专家的专业知识完成了《捕捞份额设计手册》,该设计手册在总结捕捞份额项目关键特征的基础上,从项目设计流程和具体案例等方面,提供了详细的捕捞份额设计路线图。

通过上一期介绍的何为捕捞份额,可以了解到个体配额(Individual Quota, IQ)、个体可转让配额(Individual Transferable Quota,ITQ)、个体渔船配额(Individual Vessel Quota)、社区捕捞配额(Community Fishing Quota, CFQ)、合作社型捕捞份额(Cooperative)、基于渔业水域使用权的捕捞份额(Territorial Use Rights For Fishing,TURF)都属于基本的捕捞份额类型。为了便于更好地理解捕捞份额的特征,美国环保协会归纳总结出捕捞份额的七大主要特征,因每个特征的英文名称的首字母组合起来正是英文单词“海盐”(Sea Salt)的拼写,因此以“海盐”作为这7大特征的俗称。当然,并不是每个捕捞份额项目都严格符合“海盐”的7个特征,有些特征视设计规则而定,可有可无。例如,“灵活配额”的特征,有的捕捞份额项目明确规定配额不可以交易,这就意味着该项目没有灵活配额这一特征。

基于以上捕捞份额的基本特征,美国环保协会提出了7个步骤的设计流程,用来指导如何设计一个捕捞份额项目。这7个步骤可概括为:确定渔业管理需要达到的目标;确定并量化被管理的资源;确定合适的参与者;决定专属权;分配专属权;建立相应的管理体制;评估管理表现及创新。

第一步:确定渔业管理需要达到的目标。在设计捕捞份额项目时,首要也是最重要的一个步骤就是清晰描述计划目标。通常可以将目标分为三类:生物和生态目标、经济目标和社会目标。实现生物目标是第一位,经济和社会目标经常需要做出取舍,因为任何一个渔业管理制度都不大可能以同等的质量实现所有的既定目标。应根据重要性对目标进行优先排序,随后重新审视各目标,这样有助于保证项目目标的实现。

表1 渔业管理需要达到的目标

第二步:确定并量化被管理的资源。主要是确定并量化纳入的物种,纳入的鱼群,空间范围如何界定、是否设立不用的渔区,不同物种、鱼群和区域捕捞死亡率控制措施是什么。

纳入物种 单一物种或多个物种。还可以包括任何数量的目标物种、非目标物种、副渔获物物种;纳入鱼群 根据不同的生物性、地理区域性等进行不同鱼群的区分,并设定各个鱼群的捕捞限额和份额;空间范围和渔区 捕捞份额的空间范围也在很大程度上与物种和鱼群的边界有关,现存的政治或社会文化边界在界定管理区域时也可能会比较重要,需要根据具体情况定义;捕捞死亡率控制措施 根据最大可持续产量设定捕捞限额将使捕获的鱼类数量最大化,根据最大经济产量设定捕捞限额将使渔场的经济净利润最大化。

第三步:确定合适的参与者。在界定并量化完被管理资源后,设计捕捞份额项目的第三个步骤是确定合适的参与者。通过确定合适的参与者,可以确保参与者对管理当局认可的份额拥有专属权。专属权(份额)持有者可以是个体、团体、独立企业、社区等。由于捕捞份额是宝贵的资产,很多利益相关者会感兴趣。因此,需要管理者根据不同的标准确定符合条件的份额持有者。设定份额持有者资格可以考虑以下标准:是否为渔民、是否参与渔业、是否为认可的合作社或者捕捞社区成员、生计渔民、渔业投资、鱼获量历史、资源保护行为等。

为了项目的长久性,需要考虑新参与者吸纳制度。新参与者最直接和常见的方式是从自由市场租借或者购买份额。也可以采用预留份额的形式,在项目初期,预留并储备一部分配额,以备将来新参与者使用。

第四步:决定专属权。决定份额的专属权主要包括以下几个方面。

第一,专属权是基于配额的还是基于水域的?捕捞份额可以基于配额或是水域。基于配额的捕捞份额,需要确立总可捕量(即捕捞限额)并划分成不同份的单个实体的可被允许捕获的鱼量。基于水域的捕捞份额(通常被称作渔业水域使用权TURFs)将特定水域分配给一个团体或个体,并要求参与者遵守捕捞限额或其他恰当的捕捞死亡率控制措施。

第二,分配的份额专属权持有时间?份额专属权的持有时间短则几年,长至永久。有些国家则可更新方法,按年度发放捕捞份额,如果管理效果不错则可以续期。

第三,如何确定长期份额?捕捞份额的分配时长通常多于一年。管理者必须确定长期份额单位。在基于配额的捕捞份额下,长期份额单位一般分为两大类:总捕捞限额的特定比例或绝对重量值。两类的关键区别在于,在基于比例的制度下,份额持有者每年可以捕获的鱼类重量或数量会根据捕捞限额的变化而变化,而在绝对重量制度下,鱼类重量或数量每年都不变(假设不存在交易)。

第四,份额的分配单位是什么?大多数的捕捞份额计划都会对长期专属权和年度渔获量分配进行区分。许多捕捞份额项目都用重量(如磅或公斤等)来描述年度渔获量分配。有些渔场可能更适合采用捕鱼数量或是另一种特定的量(如蒲式耳、笼等)。

第五,专属权是否可以永久转让或者临时性可转让?考虑纳入永久性或临时性份额转让体系可以增加项目的灵活度,并且可以提升经济和生物目标,特别是可以减少过度资本化和增加渔场价值。永久交易指的是买卖长期份额,为份额持有者提供了做出商业决策的机会,即留在渔场还是将份额出售并退出渔场。临时可转让是对份额持有者年度分配量的转让。租借是比较常见的,一般按年租借。

第六,是否设定份额交易和使用限制?可以通过各种方式限制份额的买卖和租借。限制方法一般分为三大类:地理交易限制(基于生物或社会边界)、社会交易限制(基于社区或船队特征)、管理交易限制(基于份额交易的管理),包括时间限制。许多捕捞份额制度都允许份额持有者跨年交易份额,包括结转和借用未来年度的份额。

第五步:分配专属权。分配专属权经常是实施捕捞份额计划最困难、最有争议的一个步骤。因此,需要确立透明的、独立的份额分配流程,保证利益相关者相对平等的分配方式。初始分配是过渡到捕捞份额项目的关键步骤。分配将决定谁能够收到渔获量初始份额以及份额数量,从而有效设定采用捕捞份额渔场的起点。

第一,需要确定初始分配的决策机构。不同的国家使用不同的决策者决定分配量,他们包括渔业管理者、渔业利益相关者和独立的第三方。

第二,初始分配何时进行。初始分配可以发生在捕捞份额项目设计过程的任何时间点。

第三,是否有上诉流程。上诉流程常被用于解决事实性问题,如规定解读或核算错误纠正等。采用分配上诉流程,允许符合条件的参与者使用可验证数据对分配量予以驳斥。

第四,确定符合条件的份额接收者。确定资格对于渔场的初始捕捞份额分配而言是重要的一步。资格包含两层涵义。第一层涵义是,政治决策决定哪类利益相关者将有资格接受份额分配。这通常由渔场的社会和经济特点以及可用数据驱动。第二层涵义是,确定利益相关者部门内谁将实际收到份额。美国联邦法律(16 U.S.C.1853a)就要求从当前和历史捕获量、在捕捞和加工部门的就业情况、渔场投资和依赖性、当前和历史捕捞社区参与、小型渔船的所有者兼经营者是否是船长、是否是船员、是否是初级参与和捕捞社区9个资格因素加以考量。

第五,初始份额的分配。初始份额分配主要有拍卖和授予两种形式。拍卖要求参与者为份额支付费用;授予是指在计划之初将份额无偿分配给一系列特定参与者。也可以将拍卖和授予结合使用。

第六,符合条件的接收者将收到多少份额。如果渔场采用授予份额的方式,需要制定份额分配规则,分配规则一般会利用鱼获量历史数据或投资水平或使用平等共享方法来分配份额。在分配规则下,还可以赋予各个变量不同的权重。拍卖制度也可以设定参与参数,如确立符合条件的参与者的等级。

第七,分配决策的可用数据。可用数据将影响渔场的初始分配方法。如果数据非常有力,则根据现存的可获取信息制定分配制度是有可能的。但如果数据很少或者不准确,则应该制定其他方法。大多数过渡到捕捞份额的渔场采用了某种形式的许可证制度,管理机构通常会有关于参与者及其关键特征的管理记录,包括许可证持有者的特征(如占有时长和持有的许可证数量)、渔船的特征(如渔船的长度或类型)和参与特征(如实现上岸量的年数和上岸历史)等,总之数据越准确,分配流程就越不会引起争议。

第六步:建立相应的管理体制。管理制度是捕捞份额项目落实的保障。管理制度包括如何交易、渔获量的核算、信息收集和项目管理费用的分担等。

第一,如何进行交易。大多数采用捕捞份额的渔场都允许通过永久或临时转让进行份额交易。一个完善的交易制度能够使参与者获得关于份额可用性和价格的可靠信息,并且允许份额自由交易。采用捕捞份额的渔场可以采用自行识别、经纪人业务和交易平台三种不同的方法进行交易。自行识别是参与者自行制定方法,用于识别有兴趣进行交易的其他人。经纪人业务是将有意向交易的买方和买方进行配对,并对交易收费。交易平台是由政府或者私人经营的开放的交易平台。

第二,渔获量的核算。捕捞份额管理的一个关键之处是根据渔民的份额持有量持续追踪他们的渔获量,包括上岸量和丢弃量。渔获量核算制度必须追踪份额持有者的初始余额、年度分配量、以及交易引起的份额增加和减少量。一般来说,渔获量核算通过自报告、经授权的买方或加工商报告、独立第三方报告完成。

第三,渔获量核算和执法等渔业信息的收集。信息系统可以被用于进行渔获量核算、收集科学数据、执行法律等。渔业信息的收集有多种方法,包括海上数据收集、码头数据收集、自报告、独立收集等。

第四,项目费用的承担。鱼类是所有公民共有的公共资源,由政府代表公民管理。政府经常会承担管理费用,这在本质上是对船队的一种补贴。政府正逐渐限制补贴并将管理成本转移到受益的参与者身上。当参与者和政府分摊费用时,参与者就会有动力和监管者共同改进管理和缩减成本。

第七步:评估管理表现及创新。捕捞份额设计的最后一步旨在确保计划运行良好并实现既定的计划目标。需要开展定期评估,并且在必要时修改计划,以实现现有的目标和新目标。具体而言,项目评估可以决定专属权的保障是否足以产生收益,以及项目的规模是否在生物和社会层面可行。定期复审可以评估项目的问责情况。复审应包括生物状况评估,特别要评估结束过度捕捞和恢复与维持健康鱼群资源的情况。此外,还要评估其他状况,如渔场的经济状态。评估管理表现是大多数采用捕捞份额的渔场常用的做法。应该在必要时根据计划的管理表现和目标以及渔场不断变化的情况对计划的设计进行修改。在捕捞份额项目下,渔民享有高度的灵活性,但也需要对其渔获量份额负责,这经常会促成创新性的挑战应对方法。

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