养殖场环保禁养案件中行政机关作出强制拆除决定应当遵循法定程序

【裁判要旨】

行政机关作出强制拆除决定应当遵循法定程序。根据《行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条及第四十四条的规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先书面催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。

【案件事实】

原告张宝明不服被告北京市平谷区夏各庄镇人民政府（以下简称夏各庄镇政府）作出的强制拆除决定书，于2018年6月15日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2018年8月10日本院组织双方进行了证据交换，并依法组成合议庭，于2018年8月16日公开开庭审理了本案。原告张宝明及其委托代理人侯志涛、葛世伟、被告夏各庄镇政府之委托代理人任高建、崔艳霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2018年6月12日，被告夏各庄镇政府作出京平夏强拆字[2018]第54号《强制拆除决定书》（以下简称被诉强拆决定），主要内容是：当事人：该建筑所有人，住（地）址：杨各庄村。2018年6月，夏各庄镇政府执法人员在检查中发现有违法行为，遂予立案调查。经查，2018年6月于北京市平谷区夏各庄镇擅自建设的房屋的违法建设，无乡村建设规划许可证。依据《北京市城乡规划条例》第六十八条、《北京市城乡规划条例》第四十一条之规定，北京市平谷区镇（乡）人民政府决定于2018年6月12日对该违法建设予制发了《限期拆除决定书》（京平镇（）乡限拆字[2018]第号），你（单位）未按照规定自行拆除相关建设。依据《北京市城乡规划条例》第六十五条的规定，本行政机关决定，于2018年6月19日后对该建筑组织强制拆除。如不服本决定，可在接到本决定书之日起60日内向北京市平谷区人民政府申请行政复议，也可以在6个月内直接向北京市平谷区人民法院提起行政诉讼。

原告张宝明诉称，原告是北京市平谷区夏各庄镇杨各庄人。被告在原告的房屋门口张贴了落款日期为2018年6月12日的京平夏催字[2018]54号《催告通知书》和被诉强拆决定。原告认为，被告作出被诉强拆决定的行政行为主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序，故请求判决予以撤销，具体理由如下：

一、被告作出的被诉强拆决定主要证据不足。

（一）被诉强拆决定应当载明却未载明具体的当事人，被告只是在抬头部分填写了“该建筑所有人”，并未写明明确具体的当事人名称。被告应当查明且能够查明其认为的违法建筑物的所有权人，但被告并未查明，仅在文书中填写“该建筑所有人”就将被诉强拆决定张贴在涉案建筑物上，故被告作出的被诉强拆决定没有查明当事人，没有事实依据，主要证据不足。

（二）被诉强拆决定认为“该建筑所有人”于2018年6月建设房屋无乡村建设规划许可证，没有证据支持，涉案建筑物不是在2018年6月建设，且被告也无证据证明其张贴被诉强拆决定的建筑物为违法建筑物。

（三）被诉强拆决定并未标明需要拆除的建筑物及其范围，被告决定于2018年6月19日后对违法建筑组织强制拆除，但未明确违法建筑的坐落位置、构造、面积等具体情况，也没有明确需拆除的建筑面积等情况，即被告在未明确需强制拆除的标的物的情况下即作出被诉强拆决定，主要证据不足。

二、被告作出被诉强拆决定适用的法律法规错误。被告依据《北京市城乡规划条例》第六十五条之规定作出被诉强拆决定，适用法律法规错误，《北京市城乡规划条例》第六十五条规定“本章规定由规划行政主管部门负责处理的违法行为，市人民政府确定由有关执法部门或者机构处理的，按照市人民政府的规定执行。”而《北京市城乡规划条例》第六章规定的规划行政主管部门负责处理的违法行为中，并没有强制拆除无乡村建设规划许可证的建设的情形，故被告以《北京市城乡规划条例》第六十五条作为其组织强制拆除的法律依据，明显适用法律法规错误。

三、被告作出被诉强拆决定违反法定程序。

（一）被告作出被诉强拆决定前，未进行立案、调查、尤其是未调查核实涉案建筑物的所有人和建筑物的坐落位置、构造、面积等具体情况，更未对涉案建筑物所有人即原告进行询问，也未告知该建筑物所有人即原告享有陈述和申辩的权利等，故被告的行政行为因违反法定程序而应予以撤销。

（二）《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条明确规定行政机关作出强制执行决定前，应当事先将书面催告书送达当事人。催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有陈述和申辩的权利。经催告后，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。本案中，被告在同一日即2018年6月12日作出《催告通知书》和被诉强拆决定，并将上述文书同时张贴在涉案建筑物上。被告虽作出《催告通知书》，但未明确履行义务的期限，被告在未经当事人主动履行，也未在确定当事人逾期仍不履行的情况下，在作出《催告通知书》同时即作出被诉强拆决定，未在催告后给当事人留出一定的履行期限，更剥夺了当事人的陈述和申辩的权利，违反了法定程序。

（三）《催告通知书》和被诉强拆决定送达程序违法，《行政强制法》第三十八条规定：“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。”被诉强拆决定在未查明该建筑物的实际所有人的情况下，仅列明“该建筑所有人”，没有明确具体的受送达当事人而无效。被告未向当事人直接送达《催告通知书》和被诉强拆决定，也没有按照《中华人民共和国民事诉讼法》规定的其他送达方式向当事人送达，而是将《催告通知书》和被诉强拆决定张贴在涉案建筑物上，该送达方式不合法，送达程序违反法律规定。

综上所述，被告作出的被诉强拆决定主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序，为维护原告的合法权益，故诉至法院，请求：

1、依法判决撤销被告于2018年6月12日作出的被诉强拆决定；

2、诉讼费由被告承担。

原告张宝明在法定期限内向本院提交了下列证据，并在庭审中出示：1.土地承租合同书，证明原告土地的合法来源等；2.原告身份证复印件，证明原告的诉讼主体资格；3.现场照片3张，证明被告为原告送达被诉强拆决定的事实及原告从事养殖的事实；4.被诉强拆决定，证明被告的行政行为。

被告夏各庄镇政府辩称：

一、被告具有查处、拆除本辖区内违法建设的法定职责。根据《城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡，镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。因此，被告具有查处、拆除违法建设的法定职责。二、被告认定涉案建筑物属于违法建设正确。本市行政区域全部为规划区，原告未取得乡村建设规划许可证，擅自在平谷区夏各庄镇杨各庄村西建建筑物，其行为违反了《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》的规定，所建涉案建筑属于违法建设，被告作出的被诉强拆决定认定的事实清楚，综上，请人民法院驳回原告的诉讼请求。

被告夏各庄镇政府在法定期限内向本院提交以下证据，并在庭审中出示:

1.违法建设数据提取工作底图，证明涉案建设情况；

2.北京市平谷区夏各庄镇关于张宝明违法占地违法建设情况的说明、规划审批情况的函，证明原告未取得乡村建设规划许可证，涉案建设属于违法建设。

《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》系被告夏各庄镇政府行使职权的法律依据。

经庭审质证，被告对原告提供的证据持以下质证意见：对证据1-2的真实性认可；对证据3-4的真实性认可，证明目的不认可。原告对被告提供的证据持以下质证意见：对证据1的合法性、关联性、证明目的均不认可，该图不能反映原告房屋的具体位置及现状，且系复印件，证据来源只有口头陈述，没有其他证据佐证；对证据2中情况说明的合法性、关联性、证明目的均有异议，该情况说明未对房屋的地理位置进行准确的定位及描述，记载的土地面积和建筑面积与涉案建筑的实际面积均不符，且被诉强拆决定没有记载面积，故该情况说明记载的基本事实不清且无法与被诉强拆决定相关联，另外，该情况说明记载的日期和内容显示被告在北京市规划和国土资源管理委员会回函前即认定涉案建筑属于违法占地、违法建设项目，没有任何农业部门及相关其他部门的审批手续，被告无权作出上述认定；对证据2中的回函不认可，北京市规划和国土资源管理委员会官网未对乡村建设规划许可证办理的相关事宜进行信息公开，被告在情况说明中未对涉案建筑的现状位置予以明确，回函记载情况说明所示内容未依法取得乡村建设规划许可证属于没有事实依据，故回函记载的内容与被诉强拆决定不具备关联性，且回函只是勾画未依法取得乡村建设规划许可证，并未对涉案建筑的合法性予以评判，不能证明涉案建筑属于违法建设。

本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1、2真实，证明目的成立，本院予以采纳；证据3真实，能够证明被告送达被诉强拆决定的方式，对此证明目的本院予以采纳，对其他证明目的本院不予采纳；证据4系被诉行政行为，不属于证据。被告提供的证据均系其执法过程中收集、形成，能够证明案件来源及被告向规划和国土部门询问原告建设房屋的审批情况及回函情况，本院予以采纳，但不能证明被告作出被诉强拆决定符合法律规定，对此证明目的本院不予采纳。

经审理查明，2002年10月24日，张宝明、李淑斌与杨各庄村委会签订《土地承包合同书》，约定张宝明、李淑斌承包土地2.03亩，承包期限30年。2003年至2007年，原告在上述土地上建设北京金花鑫旺达养殖场。2018年5月5日，被告夏各庄镇政府作出京平夏政文[2018]139号《关于杨各庄村张宝明违法占地违法建设情况的说明》，请规划和国土部门对张宝明在杨各庄村的违法占地、违法建设项目给予认定。2018年5月8日，北京市规划和国土资源管理委员会回函，主要内容为：位于夏各庄镇杨各庄村的京平夏政文[2018]139号所示内容,未依法取得乡村建设规划许可证。2018年6月12日，被告夏各庄镇政府作出京平夏限拆字[2018]54号《限期拆除通知书》、京平夏催字[2018]第54号《催告通知书》和被诉强拆决定，并于当日将三份文书粘贴在被诉建筑物上。原告不服被告作出的被诉强拆决定，向本院提起行政诉讼。

本院认为，《城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”根据《城乡规划法》，结合本市实际情况制定的《北京市城乡规划条例》第六十八条规定：“按照本条例规定应当取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证而未依法取得或者未按照乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证的规定进行建设的，以及农民使用原有宅基地进行村民住宅建设，违反规划许可管理的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，依照《城乡规划法》和市人民政府有关规定进行处理。”依据上述规定，被告夏各庄镇政府有权查处本辖区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的违法行为。

关于原告对被告夏各庄镇政府的法律依据所提异议，原告认为：1、原告建设行为发生在《城乡规划法》和《北京市城乡规划条例》实施之前，根据法不溯及既往的原则，涉案建筑不适用上述法律依据；2、被诉强拆决定依据的《北京市城乡规划条例》第六十五条的规定为由规划行政主管部门负责处理的违法行为，不包括未办理乡村建设规划许可证的情形，故适用法律法规错误。对此，本院认为：

1、依据原告建设行为发生时有效的《城市规划法》、《北京市城市规划条例》的相关规定，其进行建设时也应经过规划主管部门批准，《城乡规划法》和《北京市城乡规划条例》实施后，涉案建筑仍持续存在，故被告依据《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》的相关规定对涉案建筑进行查处的行为并无不当；

2、《北京市城乡规划条例》第六十五条规定：“本章规定由规划行政主管部门负责处理的违法行为，市人民政府确定由有关执法部门或者机构处理的，按照市人民政府的规定执行。”而按照《北京市城乡规划条例》第六十八条的规定，未依法取得乡村建设规划许可证由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正，涉案建筑未依法取得乡村建设规划许可证，并非由规划行政主管部门负责处理的违法行为，故被诉强拆决定依据《北京市城乡规划条例》第六十五条的规定作出，适用法律法规错误，被诉行政行为违法。

行政机关作出强制拆除决定应当遵循法定程序。根据《行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条及第四十四条的规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先书面催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告夏各庄镇政府同时作出限期拆除通知、催告通知和被诉强拆决定，未保障原告陈述和申辩的权利以及获得司法救济的权利，且被诉强拆决定未载明涉案建筑的权利人、位置和面积，被告夏各庄镇政府的执法程序违法。

综上，被告夏各庄镇政府作出的被诉强拆决定适用法律法规错误，程序违法，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（三）项之规定判决如下：

撤销被告北京市平谷区夏各庄镇人民政府于二〇一八年六月十二日作出的京平夏强拆字[2018]第54号《强制拆除决定书》。

案件受理费五十元，由被告北京市平谷区夏各庄镇人民政府负担（于本判决生效后七日内交纳）。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。