如何正确认定养殖场等农业设施建设的合法性？

设施农业是农业发展的重要组成部分，对保障农业产品供给，带动农村农业收入有着重要的积极作用。同时，畜禽养殖和一些特殊作物的精细化种植离不开农业设施的建设。

但在实践中，原本在当地政府的号召下发展设施农业，并按照当时的要求取得建设批示的农业设施，过不了几年，却成了政府口中的违建并要求拆除。

因此，这类问题困扰了众多农民，成为许多人关注的焦点。最高人民法院审理过这样一起再审案件，为正确认定农业设施的合法性树立了标准。

2001年某地乡政府为大力发展畜牧业，将该乡一处农场的土地承包给各养殖大户从事养殖。某公司与乡政府签订《乡生态养殖科技示范园区土地使用承包协议》，承包期限30年。

随后，该公司（以下简称原告）陆续投入大量资金，修建养殖场，该养殖场于2005年通过市农业局的“规模化养殖排泄物治理项目”的验收。2008年，经市国土资源局区分局统一规划和同意扩建，并经区发改委、区农业局批复，原告再次投入巨资扩建了猪舍及各类设施，改良母猪品种、修建沼气池免费供应农户、811工程、母猪睡产床产子等工程，并成立了生猪专业合作社，该农场和合作社被评定为标准规模养殖项目，多次被评为省、市、区级先进单位、示范基地、科技示范户。

2014年起，当地开始要求禁养，但原告及合作社未能与政府就停产补偿达成一致。2014年6月11日，乡政府作出《强制拆除决定书》，认养殖场未取得乡村建设规划证，2016年乡政府对全部养殖设施进行了强制拆除。原告及合作社不服，提起了行政诉讼要求确认强拆行为违法，并就造成的重大经济损失予以赔偿。

本案案情有几个重点事实值得关注：

第一，原告早在2001年就响应政策号召开展建设，本案中存在临时土地使用权到期未及时续办续用手续的瑕疵，但当地自然资源主管部门默许使用土地，反而后续又作出了扩建许可等扶持养殖政策，对此，当事人对有关行政机关作出的承诺、确认和默许，形成了行政法上的信赖利益，该信赖利益属于国家赔偿法规定的“合法权益”范畴，应予保护”；

第二，政府在拆除决定中，主要理由是未取得乡村建设规划许可，但在设施农业的发展中，仅以未取得规划许可为由，认定其为违法建设并强制拆除，是不合法的。

最高人民法院在（2019）最高法行申4750号行政判决中，也对以上两个关建问题——信赖利益保护、设施农业各项文件的适用进行了重点阐释，最终认可了养殖场建设的合法性，认定应当由乡政府就原告及合作社的损失予以赔偿，驳回了乡政府的再审申请。

从本案可以看出，对于设施合法性问题的认定有以下几个重点：

一、建设的内容应当确实为养殖、种植等农业用途，不得改变土地的农业用途，这也是认定其合法的前提条件；

二、明确建设时间，这关系到对建设进行处理所依据的法律和文件的适用是否准确；

三、设施农业不改变农业用地的基本性质，可以通过完善备案手续使得建设充分合法化，要综合考虑建设过程中取得各项许可被告的情况，未取得规划许可绝非必然导致强制拆除的法律后果；

四、对合法性判断也要综合考虑建设的政策背景，足以认定有政府许可、支持而形成的信赖利益应当予以保护。